【理论研讨】运用法制思维和法制方式 切实加强事业单位监督管理

摘要：随着近年来事业单位登记管理工作重心的逐步转变，运用法制思维和法制方式，依法行政，更好地发挥事业单位登记管理机关监督管理职能，显得日益重要。

近年来，随着事业单位登记管理相关政策法规的健全和完善，事业单位登记管理法制化建设进程正在不断向前推进，工作重心由登记管理逐步转向日常监管。因此，运用法制思维和法制方式，依法行政，切实加强事业单位监督管理，将是适应事业单位年度报告公示制度新形势、转变事业单位登记管理方式所要面临的重要课题。

一、加强事业单位监督管理是依法行政的必然要求

按照《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）规定，县级以上事业单位登记管理机关是依法对事业单位实施登记管理的行政主体机构，负有依法行政职责。贯彻执行好《条例》，是登记管理部门依法行政的具体表现。

同时，随着近年来机构编制工作内涵和外延的进一步丰富和拓展，机构编制部门已成为肩负着政府职能转变、简政放权、绩效考核和网上名称管理等事关全局和战略职能的综合性部门。机构编制部门要贯彻落实好各项工作任务、当好全面深化改革和加强管理的“排头兵”，离不开依法行政、规范管理。按照《条例》规定，机构编制部门“应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查。”这就要求事业单位登记管理机关必须按照《条例》的规定，做好自我约束和规范，严格按照规定，依法开展事业单位登记管理。

二、事业单位登记管理机关监督管理过程中存在的问题

按照《条例》规定，对于事业单位在登记管理过程中出现的各种违规行为，登记管理机关给予警告、责令限期改正、撤销登记、收缴《事业单位法人证书》和印章等处罚措施。但实际工作中监管困难，操作难度较大。主要原因，一是事业单位法定代表人法律意识不强。部分事业单位法定代表人对事业单位登记管理工作的重要性、必要性缺乏认识，有些认为登记不登记一个样，都不影响事业单位运行；有些只报送年度报告，认为变更登记麻烦，有意隐瞒不报。二是事业单位登记管理机关行政处罚乏力。大部分事业单位承担着社会服务等公益职能，是社会生活正常运转不可或缺的部分，考虑到其公益属性，登记管理机关执行处罚疲软；登记管理机关的权威性不强，监管处罚措施在执法过程中难以有效实施；事业单位登记管理人员没有执法资格证书，不能有效开展执法活动。三是事业单位登记管理机关队伍建设薄弱。事业单位登记管理队伍力量普遍不足，主要工作停留在日常登记、变更、年度报告公示等工作上，开展实地核查和行政执法工作力量欠缺。

三、运用法制思维和法制方式，切实加强事业单位监督管理

（一）依法行政，做好“学法、懂法、守法”表率。

《条例》既赋予了登记管理机关对事业单位进行登记管理和对违反《条例》的事业单位进行行政处罚的权利，同时又对登记管理机关和工作人员的行为规范提出了要求。事业单位要依法登记，登记管理机关工作人员也要依法办事。我们既要学法、懂法，更要守法、执法，不但要认真学习、理解透彻，还要贯彻好、执行好《条例》，这样才能做到运用自如、应用得当，规范登记管理行为。

（二）完善法制建设，为登记管理机关依法行政提供制度保障。《条例》虽然赋予了登记管理机关行政处罚权利，明确了处罚种类，但一些处罚措施明显缺乏自主裁量权，登记管理机关难以独立行使处罚权限，比如《条例》第十八条规定，事业单位逾期不补办登记手续的，“由登记管理机关建议对该事业单位的负责人和其他直接责任人员依法给予纪律处分”；第十九条规定“情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记，收缴《事业单位法人证书》和印章”。这些自主裁量权限上的短板，直接制约了登记管理机关的处罚力度和地位，客观上导致登记管理机关对于事业单位的违规行为处罚难、处罚措施执行不到位。

要解决这一问题，需要从顶层设计层面，做好《条例》及《实施细则》的修订完善。一要删除或者修改不合时宜的规定。比如《条例》第十八条规定“逾期不补办的，由登记管理机关建议对该事业单位的负责人和其他直接责任人员依法给予纪律处分”，笔者认为作为行政法规，不适宜出现纪律处分的规定，建议予以取消或者修改；《条例》第十九条规定“情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记”，这里也有权大于法的嫌疑，应做适当修改。二要增加行政处罚措施。主要应当增加一些可操作性强、登记管理机关自主处罚权限大的措施，为依法监管提供制度保障。三要明确登记管理机关独立行使行政执法权的法律地位。《条例》第五条规定“县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构(以下简称登记管理机关)负责实施事业单位的登记管理工作。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查。”这一规定，以法规条款的形式，明确了作为行政主体的登记管理机关，为另一行政机关——机构编制管理机关所属，登记管理机关显然没有独立行使行政执法权的法律地位。应当直接明确“县级以上事业单位登记管理机关负责实施本区域的事业单位登记管理工作”。

（三）规范管理机制，实现权力与责任的高度统一。依法行政需要通过相应的行政管理活动来实现。对于事业单位登记管理工作来说，必然要涉及依法登记、依法监管、依法处罚，这就要求登记管理部门应当具有独立履行行政职能的权力，具备相应的人力基础。就目前来看，各级登记管理机关，特别是市县一级，大多是一两个人负责开展登记工作，疲于业务办理，无法顾及日常监管，监督检查职能发挥不到位。要解决这一问题，首先要规范机构设置，赋予登记管理机关独立行使职权的能力，使其具备独立履行义务并承担相应法律责任的能力。在具体形式上，登记管理机关可以作为部门管理机构独立设置，或者在机构编制管理机关挂牌设置。其次，要完善内部管理机制。不管是独立设置机构还是挂牌设置，都可以设立业务科室和监督科室，配备工作人员，加强人手力量，分工开展业务办理和日常监管，更好地发挥监督管理职能。